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Devenir histórico y legitimidad del Trabajo Social en el Patronato Nacional de la Infanciai

Alejandra Paniagua Bonilla1

Cynthia Ramírez Alvarado²

Resumen

Este artículo recoge hallazgos parciales de la investigación denominada “El perfil del trabajador social en el PANI”, realizada en el periodo 2020-2021 para el Colegio de Trabajadores Sociales de Costa Rica; posteriormente fueron ampliados y problematizados por las autoras. Tiene como finalidad, reflexionar sobre la legitimidad histórica de la categoría profesional del trabajo social en el Patronato Nacional de la Infancia (PANI). Para desarrollar el análisis, las autoras recuperan las transformaciones que se han producido en el campo de la niñez y, en el marco de estas, la génesis y la trayectoria histórica de la profesión del trabajo social en la institución rectora en materia de niñez y adolescencia.

El artículo recapitula el tratamiento jurídico de la niñez; la inserción de las protoformas del trabajo social en este campo, y su relación con el tratamiento del abordaje de la cuestión social. El segundo elemento de análisis corresponde a la inserción del trabajo social como profesión que atiende a la niñez y adolescencia en el marco de las transformaciones del Estado. Finalmente, se presenta una reflexión en torno a la reconfiguración del quehacer profesional a partir de las transformaciones y de los procesos de reorganización institucional.

El estudio concluye que los procesos de intervención profesional del trabajo social en el Patronato Nacional de la Infancia han estado mediados por los fundamentos político-ideológicos de las políticas de atención de la niñez en Costa Rica y sus marcos normativos. Lo anterior responde a la gestión técnico-política de la institución y se expresa en múltiples procesos de reforma y reestructuración; y finalmente, en el manejo teórico-metodológico de la categoría profesional y su capacidad para dar respuesta a demandas contradictorias.

Descriptores: Trabajo Social, atención de la niñez, categoría profesional, niñez, institucionalidad, políticas públicas

Recibido: 2-5-2022

Aceptado: 19-1-2023

1Docente carrera de Trabajo Social, Universidad de Costa Rica y de la Cátedra de Trabajo Social, UNED. Magíster en Perspectiva del Género en los Derechos Humanos. [email protected]

²Docente carrera de Trabajo Social, Universidad de Costa Rica y Académica del INEINA-INA. Magister en Derechos Humanos y Educación para la [email protected]

The Historical Evolution and Legitimacy of Social Work at the National Children’s Foundation

Alejandra Paniagua Bonilla1

Cynthia Ramírez Alvarado²

Summary

This article collects partial findings from research on the profile of a National Children’s Foundation (PANI, from its acronym in Spanish) social worker, carried out during the 2020-2021 period, for the College of Social Workers of Costa Rica; subsequently, the authors expanded and questioned its results. Its purpose is to reflect on the historical legitimacy of PANI’s professional social work. To develop this analysis, the authors recover the transformations that have occurred in the field of childhood development and, within these, both the genesis and historical trajectory of the social work profession at the governing institution, regarding matters of childhood and adolescence.

The article summarizes the legal treatment of childhood; the insertion of social work protoforms in this field; and their relationship with how to treat the approach to this social issue. The second element to analyze corresponds to the creation of social work as a profession to care for children and adolescents within the framework of the government’s transformations. Finally, it presents a reflection on reconfiguring professional tasks based on the transformations and processes of institutional reorganization.

The study concludes that the political-ideological foundations of childcare policies in Costa Rica, as well as their regulatory frameworks, have mediated social work professional intervention processes at the National Children’s Foundation. The foregoing corresponds to the foundation’s technical-political management and has been expressed in multiple reform and restructuring processes, as well as theoretical-methodological management of the profession and its ability to respond to contradictory demands.

Descriptors: social work, childcare, professional category, childhood, institutionality, public policies

Received: 2-5-2022

Accepted: 19-10-2022

1Professor of Social Work, University of Costa Rica, and of the Chair of Social Work, UNED. Master in Gender Perspective in Human Rights. [email protected]

² Professor of Social Work, University of Costa Rica and Academic at INEINA-INA. Master in Human Rights and Education for Peace. [email protected]

I. Tratamiento de la categoría de la niñez: perspectiva histórico- jurídica

La comprensión de la categoría “niñez” ha estado atravesada por una serie de debates y tensiones que giran en torno a la concepción sobre lo que socialmente se comprende como niñez. La determinación de esa categoría está mediada, según lo expone Casas (2006), por el contexto histórico-social y por las relaciones establecidas en él entre los niños y las niñas, y las personas adultas.

Uno de los primeros debates que se desarrolló en torno a las condiciones de la niñez y su regulación social, se puede ubicar en la legislación europea del siglo XVIII. En las leyes de pobres se establecía la figura de bienestar y protección de la niñez que estaba supeditada a la tutela de los progenitores o del Estado, y no consideraba el parecer de las personas menores de edad (Rea-Granados, 2016).

Los niños eran obedientes y los padres dominantes en el siglo XVII, la insubordinación suponía la amenaza para el presente y el futuro de la política, ya se notaba un vínculo entre la familia y la política en el siglo XVI y a principios del siglo XVII que funcionaba en las comunidades locales (…) a finales del siglo XVII el mantenimiento del orden en el ámbito familiar se llevó a cabo mediante las leyes de pobres y la filantropía organizada como las sociedades para la reforma de las Costumbres y las Escuelas de Beneficencia vinculadas a la sociedad para el fomento de la educación cristiana (SFEC) originada en Londres (…) en 1788 la Fundación de la Sociedad Filantrópica rescataba a niños abandonados y a delincuentes, en 1790 las escuelas de beneficencia enseñaban los deberes de humildad y sumisión a sus superiores, trabajando seis días a la semana y los domingos en holganza recibían instrucción espiritual (Godoy, Carmen, SF., p. 2).

Esta idea sobre la protección de las personas menores de edad constituye una visión que presenta y posiciona al sujeto social “niños y niñas” como objetos de intervención de las instituciones y del Estado, concepción que continúa presente en las diferentes políticas desarrolladas posteriormente.

En el plano de la protección a la integridad física de las personas menores de edad, se presentan algunos avances en el siglo XIX, tal es el caso del desarrollo de normativas que regulaban las relaciones de las personas menores de edad con las personas adultas y el trabajo. Una de ella es la Ley para la Mejor Conservación de la Salud y de la Moral de los Aprendices dictaminada en Inglaterra en 1802, que limitaba la cantidad de horas de trabajo para las personas menores de edad: 12 horas diarias. En esta misma línea se ubica la Ley Reguladora de las fábricas de Algodón o Ley Peel de 1819 que prohibía el trabajo de personas menores de nueve años (Rodríguez, 2003).

En cuanto al tratamiento público y estatal para la atención de las personas menores de edad, en 1868, se reforman en Inglaterra las Leyes de los Pobres, reforma en la cual se establece la protección de las personas menores de edad en el ámbito doméstico, y las sanciones para los progenitores que no les brinden abrigo y alimentación. En 1881 se aprueban, en Francia, las leyes de Jules Ferry que establecen el derecho a la educación (Souto, 2007).

Específicamente en el plano de la protección de las personas menores de edad, el desarrollo normativo de finales del siglo XIX refleja una serie de reflexiones en torno a las medidas legales y al trato que debe darse a las niñas y los niños que delinquen en los juzgados:

En Alemania, ya desde 1876 había juzgados separados para los adolescentes, y la Ley de Tribunales Juveniles de la República, de Weimar, aumentó de 12 a 14 años la edad mínima de responsabilidad criminal y no se juzgaba como adultos a los menores de 18 años; en Gran Bretaña, en las primeras décadas del siglo XX, se establecieron organizaciones especiales para los delincuentes que tenían entre 16 y 21 años, separados por géneros. Entre 1880 y 1918 se desarrolló en España un movimiento de reforma penitenciaria, potenciado por las clases medias, que fijó su primer objetivo en la formulación de un sistema correccional para la juventud, desarrollando el cuerpo teórico que dio lugar en la última fecha citada a la creación de los tribunales para niños (Souto, Sandra, 2007, p. 175).

Es evidente, entonces, que ya para el siglo XIX existía la idea de distinguir, ante la ley, la condición de persona menor de edad. Se proponían más acciones correctivas que punitivas para el establecimiento de condenas y para la reformulación de penas. Es fundamental considerar que, aunque en este momento histórico, el ser menor de edad constituía un atenuante para el tratamiento de los delitos y para la aplicabilidad de ciertas medidas de protección, las diversas políticas formuladas en relación con la atención se ubicaron dentro del paradigma de condición irregular. Es decir, estaban formuladas desde una postura reactiva dirigida específicamente a sectores de la población que presentaban características de riesgo social, ya sea de abandono o de conductas clasificadas como de orden criminal.

El pensamiento de protección de las personas menores de edad y de trato diferenciado ante la ley por su condición de niño o niña estuvo amparado en las posturas de los reformadores sociales utópicos en Inglaterra (Prosper Enfantin, Michel Chevalier, Pierre Leroux, entre otros) (Basabe, 2019), y los reformadores sociales de Estados Unidos-Movimiento “pro salvación del niño” (Platt, Antony. 1997)-, quienes contribuyeron, en gran medida, a transformar el paradigma relativo a la lectura de la categoría de niñez y a su tratamiento en los ámbitos social y estatal.

El estado de la cuestión penitenciaria y la condición de la infancia-adolescencia, constituyen motivo suficiente para el nacimiento del movimiento de los Reformadores (…) se trataba de un movimiento moralista de la clase media y alta, conformado esencialmente por mujeres, que encontraron también en esta acción un método seguro de ascenso e interacción social.

Para fines del siglo XIX los Reformadores habían logrado hacer suyo y colocar el problema de la infancia en un lugar privilegiado de la percepción social. Pero las tareas de protección de la infancia no se llevan a cabo en un contexto políticamente neutro. La defensa de la sociedad es el parámetro último de legitimación de todas las acciones. Por eso no es de extrañar que la protección solo pueda concebirse bajo las múltiples variables de la segregación (…) realizar las reformas procesales necesarias para otorgar al juez (que debía actuar como un buen padre de familia) poderes de carácter discrecional. Aquella porción de la infancia-adolescencia que por razones de conducta o de condición social entre en contacto con la compleja red de mecanismos de la caridad-represión, se convertirá automáticamente en “menor”. Este es el nacimiento de una cultura de judicialización de las políticas sociales supletorias. Es decir, de tratar de resolver, por medio de normas jurídicas, las deficiencias de las políticas sociales básicas (García, Emilio. 2001, p.295).

Es así como los reformadores contribuyen al fomento de la intervención por parte del Estado con sus ideas de protección a la infancia, (Chavarría y Vargas, 2007) en los asuntos concernientes a la condición de la niñez, el desarrollo de leyes de protección dirigidas al tratamiento de esta población y el establecimiento de medidas que atendieran las necesidades insatisfechas o los posibles riesgos.

No es sino hasta finales del siglo XIX y principios del siglo XX, que la categoría de niñez y adolescencia referida al ámbito privado, la tutela y propiedad de los padres, cambia para considerarse como espacio de intervención del Estado y de la sociedad. De esta manera se establece una nueva concepción de la infancia, vinculada, en mayor medida, a la noción presente en la sociedad.

Una de las transformaciones relevantes dadas a lo largo de este proceso fue la reformulación de la lógica entre el ámbito ppúblico y el ámbito privado de la vida. La intervención del Estado se amplió hacia ámbitos que anteriormente estaban bajo la tutela de la familia. Los estados diseñaron políticas y programas que llegaban a todos los rincones de las nuevas naciones, en espacios como la salud, la educación, con un doble propósito: encaminar a las naciones hacia el progreso y ejercer el control sobre los habitantes para mantener la estabilidad social (Cárdenas, 2013, p.7).

En América Latina, las medidas adoptadas en materia de niñez y adolescencia inician en el siglo XIX con políticas de sanidad, principalmente con la promoción de prácticas de higiene, alimentación y cuido (Peralta y Fujimoto, 1998), todas estas prácticas relacionadas con las protoformas de la asistencia social que tenían como fin la inserción laboral de las personas menores de edad, la provisión de educación y la eliminación del vagabundeo (Castillo 2015).

Siguiendo la lógica de intervención y regulación de las condiciones de vida de las personas menores de edad, en el siglo XX se produce una mayor incidencia de los Estados en la generación de políticas orientadas a la protección de esa población.

En América Latina las políticas sociales para la infancia, en su versión moderna, son relativamente nuevas. En general y con respecto a los modelos existentes para toda la región, el Estado compartió responsabilidad con la iglesia (predominantemente católica) para diseñar y llevar a cabo actividades relacionadas con niños (particularmente con los más pobres) hasta las décadas de 1920 y 1930. De hecho, todos los programas y políticas para los pequeños originaron la interrogante de qué hacer con los niños pobres… En cuanto a las políticas llamadas universales (salud y educación), la participación del Estado es más fuerte y con antelación tanto así que las medidas de este tipo se vinculan con la formación de la nación-Estado. Sin embargo, en el caso de las políticas de bienestar público o compensatorias, la iglesia ejerció un liderazgo incuestionable hasta la década de 1950. Si la inserción subordinada, aunque privilegiada, de América Latina dentro del mercado mundial, posterior a la crisis en la década de 1930, abrió camino hacia las políticas sociales universales, no fue sino hasta la década de 1950 (García, Emilio. 2001, p.74).

El siglo XX está marcado por el auge de las medidas de protección hacia las personas menores de edad. En ese periodo histórico se desarrollan diversos instrumentos y se realizan congresos dirigidos a la protección de la infancia; se detallan a continuación:

Tabla 1

Congresos, declaraciones e instrumentos de derechos para la población menor de edad desarrollados en el siglo XX, Costa Rica, 2020

Fuente: Paniagua y Ramírez.

La Convención representa el consenso de numerosos países (196) en aspectos esenciales: los derechos y deberes de la familia, la comunidad y el Estado frente al desarrollo de niñas, niños y adolescentes, las políticas públicas y la garantía de los derechos de las personas menores de edad, con el interés manifiesto de disminuir las violaciones a los derechos fundamentales de las personas menores de edad (Vicente, Rodolfo; Arrieta, Luis; Ramírez, Cynthia; Barrantes, Rolando; Araya, Pablo y Bonilla, Miroslava, 2021, p. 8).

De esta manera la visión de lo que se denomina niñez ha ido evolucionando de acuerdo con el contexto histórico de las sociedades, ha marcado las formas y tipos de intervención desarrollados para este grupo poblacional, así como el tratamiento de las manifestaciones de la cuestión social y el accionar de los Estados en materia de creación e implementación de políticas sociales dirigidas a este sector.

Específicamente en el caso costarricense puede afirmarse que la Costa Rica de inicios del siglo XX era una sociedad profundamente desigual. La distancia entre las condiciones de vida favorables de las familias cafetaleras, asentadas en las zonas urbanas, y los sectores mayores de la población que se sumían en la miseria, eran cada vez más hondas. Los sectores populares se enfrentaban “a las altas tasas de mortalidad general y especialmente infantil, a una baja esperanza de vida y a los estragos producidos por los parásitos y las enfermedades infectocontagiosas” (Botey, 2012, p.24). Con razón, los efectos de la crisis de 1929 fueron dramáticos, sobre todo para la niñez y las madres. En consecuencia, un mayor número de niños y niñas sufrieron de abandono, explotación sexual, mendicidad etc. (Quesada, 2015 y Víquez, 2019).

En esta coyuntura el 6 de agosto de 1930 se creó, durante la administración de Cleto González Víquez, el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) adscrito a la Secretaría de Previsión Social. Un año después se divulgó el reglamento de la Ley de creación (1931) y, al año siguiente, se publicó el Código de la Infancia, el 25 de octubre de 1932 (Campos, 2006). Con la promulgación, en 1949, de la nueva Constitución, el Patronato se consolidó como institución autónoma, encargada de brindar protección a la madre y al menor (Art. 55). Es importante manifestar que este primer proceso de transformación institucional se corresponde con el cambio en la naturaleza del Estado costarricense; que pasó de ser un Estado inspirado en el liberalismo, a un Estado reformista, benefactor (Esquivel, 2007). De este modo la institución adecúa su mandato a las transformaciones propias de la nueva función interventora del Estado (Ramírez y Paniagua, 2021).

Con este repaso sobre la construcción histórica de la categoría niñez, su tratamiento jurídico y algunas de las acciones desarrolladas para atender a la población menor de edad desde las sociedades y los Estados: los procesos internacionales, tanto en Europa como en América y, en ese contexto, Costa Rica, el presente artículo ubica a la profesión de trabajo social desde sus orígenes y la vincula con la atención a la población menor de edad en el accionar del PANI.

El trabajo social como profesión y su inserción en el PANI: desarrollo histórico

Desde su génesis el trabajo social es una profesión que desempeña un papel contradictorio al mediar entre las demandas de los sectores subalternos y el Estado; pues la política social se configuró en la base de la profesión de acuerdo con una nueva división socio técnica del trabajo que sintetiza las relaciones conflictivas entre el Estado, las clases hegemónicas y los movimientos sociales (Pastorini,1999). Como explica Guerra (2005):

Constituyen a lo largo de la historia (…) una de las estrategias que el Estado dispone para alcanzar el consenso y ser legitimado políticamente por las clases sociales fundamentales, cuales sean, trabajadores y capitalistas. Al mismo tiempo las políticas sociales son expresión de las conquistas de los trabajadores (p.12).

La profesión debe su existencia a la tensión entre las necesidades de expansión y reproducción del capital en el nuevo orden burgués y las demandas de la clase trabajadora organizada (Montaño, 1999). Concretamente, en la fase monopólica del capitalismo se gestaron las condiciones histórico-sociales que dieron origen a la profesión (Netto,1992) cuando el Estado demanda profesionales para la atención de las expresiones de la “cuestión social” y, la profesión se consolida como un tipo de especialización del trabajo colectivo dentro de la gran división sociotécnica del trabajo en la sociedad industrial (Iamamoto, 1992). Por ello afirma Iamamoto (1993) que la categoría profesional constituye una “actividad socialmente determinada por las circunstancias sociales objetivas que confieren una dirección social a la práctica profesional, lo que condiciona y mismo sobrepasa la voluntad y/o conciencia de sus agentes individuales” (p.87).

En Costa Rica. la génesis del trabajo social se ubica en el marco del proyecto reformista del Estado costarricense y en el proceso de institucionalización del abordaje de la “cuestión social”, a partir de la crisis del Estado liberal. Según explica Esquivel (2007):

El periodo de 1914 a 1949 fue sumamente conflictivo y contradictorio y en este se produjo la transición de una sociedad liberal patrimonialista y oligárquica a una burguesa burocrática (…) Es esa coyuntura nacional consolidada en el reformismo, la que crea condiciones para el inicio de intervenciones más sistemáticas del Estado en la “Cuestión Social” (p.42).

De este modo, las dificultades producto de las “recesiones económicas mundiales intensificaron el conflicto social y la presión por mejoras en la calidad de vida de los grupos populares” (Víquez, 2019 p.2), y se configuraron las condiciones sociohistóricas para un pacto reformista que, si bien no puso término al modelo de acumulación, sí creó las condiciones para la intervención estatal en asuntos que antes se consideraban privados (Esquivel, 2007). En adelante, las funciones del Rstado se transformaron para su intervención sistemática de las expresiones de la cuestión social, mediante la creación de un conjunto de garantías e instituciones sociales (Brenes, 2017) responsables de controlar y neutralizar a la clase trabajadora (Esquivel, 2017).

En adelante, el Estado reformista empezará a intervenir en la salud y la educación. El surgimiento de.

Hospitales, orfanatos y cárceles son muestra de la institucionalidad que para la época se erigía, así como de la modalidad de intervenir en las relaciones sociales que se establecen con la llegada del capitalismo al país (Brenes, 2017).

Asimismo, la asistencia social, se configura:

Con un respaldo más sistemático por parte del Estado (…) se le asignan los papeles de mantener el orden, administrar la justicia y garantizar los contratos de propiedad privada, así como de participar en la intervención de la “cuestión social” (Esquivel, 2007, p.45).

En el caso concreto del PANI, se creó un Departamento de Servicio Social que para iniciar labores requería de cuadros profesionales que se desempeñaran en el ámbito de lo social (Molina y Sáenz, 1994). En sus inicios las labores de asistencia social atribuidas a este departamento fueron realizadas por las visitadoras sociales; generalmente mujeres pertenecientes a la élite y vinculadas a la iglesia católica y a “las labores filantrópicas y la creación de diversas organizaciones y proyectos sociales” (Rodríguez,2004, p.5).

Como explica Botey (2012), la presencia de estas mujeres en las instituciones de beneficencia de varios de los países latinoamericanos tiene su razón de ser en las condiciones mismas del Estado “carente de recursos y en algunos casos, resistente a dar una forma administrativa a la beneficencia, necesitó de la energía y la organización voluntaria de estas mujeres, en los inicios de la política social” (Botey, 2012, p.19); además, su presencia es una herencia del Estado liberal, en el cual “las mujeres convirtieron, en importantes aliados (…) en el proceso de implementación de las políticas sociales y de construcción de la identidad nacional” (Rodríguez, 2005, p.8). Recordemos que el Estado liberal atendió de forma marginal las expresiones de la cuestión social (Esquivel, 2007) y, por esa razón, esas mujeres voluntarias lograron posicionarse en el campo de la asistencia social.

Es importante subrayar que la presencia de las visitadoras sociales en el PANI se ha prestado para confusiones sobre la génesis de la profesión en nuestro país. En este sentido, al igual que ocurre con las damas voluntarias, las visitadoras sociales se ubican dentro de las llamadas protoformas institucionalizadas (Paniagua y Ramírez, 2021). De acuerdo con Esquivel (2007) no es posible ubicar el origen de la profesión en Costa Rica antes de la creación y funcionamiento de la primera Escuela de Trabajo Social que es la que permite, mediante la formación profesional de sus estudiantes, la profesionalización de las y los trabajadores sociales. Ahora bien, con el surgimiento de la primera escuela, muchas de estas visitadoras fueron profesionalizadas, esto con la finalidad de dar respuesta a la demanda de recurso humano calificado y capaz de atender el interés intervencionista del nuevo Estado.

No cabe duda de que la creación de la primera Escuela de Trabajo Social benefició a las nuevas instituciones, entre las cuales destaca el PANI; tal y como explica Castillo (1993), “se beneficiaron “visitadoras” del Patronato Nacional de la Infancia, Caja Costarricense de Seguro Social, Secretaría de Salud Pública y personas interesadas en el campo” (p13). Inclusive, antes de su incorporación a la Universidad de Costa Rica, estas instancias destinaron recursos presupuestarios para financiar la primera iniciativa privada debido a la necesidad de profesionales (Esquivel, 2007). De este modo la categoría profesional se vincula con el PANI desde el origen mismo de la profesión; ya fuese por la profesionalización de las visitadoras sociales o por la contratación de profesionales graduadas de la primera Escuela de Trabajo Social.

II. Las transformaciones en el campo de la niñez y las funciones atribuidas a la categoría profesional en el PANI

La condición profesional ha estado presente a lo largo de la historia de la institución y ha reconfigurado sus funciones adaptándose tanto a lo demandado por la política social como a las necesidades de los sectores sujetos de la intervención; además, se ha adecuado a las reformas que ha experimentado la institución desde sus inicios. La dimensión técnico-operativa (cara visible del trabajo profesional) no abarca la intervención realizada por las y los agentes profesionales, pues su accionar no se reduce a los procedimientos técnicos ni a la relación interpersonal existente entre sujetos y agentes profesionales (Guerra, 2015). Tal y como explica Molina (2012) “(..) todo nuestro trabajo profesional se reproduce en la tensión entre los intereses hegemónicos consecuentes con un modo de vida y la aspiración ética de otro mundo posible, con justicia social y libertad” (p. 224).

De este modo, las funciones atribuidas a la profesión están mediadas por los “regímenes políticos, las coyunturas institucionales, las etapas que atraviesa la clase trabajadora, la disponibilidad de recursos, las condiciones del trabajo profesional…” (Oliva, 2017, p.63). Las y los agentes profesionales utilizan un bagaje instrumental “construido, sedimentado y también reelaborado en el quehacer institucional” (Villalta, 2013, p.255). Por lo tanto, la intervención profesional, en el campo de la niñez, es la síntesis de las demandas organizacionales, de la conceptualización de la niñez en cada momento sociohistórico y de la instrumentalidad del colectivo gremial (Guerra, 2915).

Por causa de lo anterior, en el caso concreto del PANI, abstraer las funciones profesionales a lo largo de la historia para develar la legitimidad histórica de la profesión en ese espacio socio-ocupacional, supone, necesariamente, reconstruir la mediación organizacional, pues en ella se condensan, tanto los aspectos singulares de una determinada cultura organizacional, como los rasgos distintivos de la política social en los países dependientes: “focalistas, sectoriales, fragmentadas, autonomizadas, formalistas, de contenidos (político-económicos) concretos” (Guerra, 2015, p.147). En consonancia con Guerra (2015), para comprender las funciones históricas del trabajo social en el PANI, las estrategias táctico-operativas implementadas por la categoría profesional, los márgenes de autonomía relativa y de maniobra de quienes desempeñan la profesión en la institución es necesario conocer las determinantes estructurales y coyunturales que median en el trabajo profesional (Paniagua y Ramírez, 2021).

Como se indicó párrafos atrás, el PANI surgió después de la crisis de 1929 con el mandato de: “Velar por la conservación, desarrollo, desenvolvimiento y defensa del niño, desde el ámbito moral, intelectual, físico y social” (Campos, 2006, p.1).

La atención de la niñez emergió como un asunto de interés estatal, por lo que la institución llenó “…un vacío al ocuparse de la situación del niño y de la madre que se encontraban en desventaja social y en total desamparo ante la falta de legislación en esta materia” (Brenes 2015, p.33).

Durante la primera década (1930- 1940) la acción institucional se enmarcó en “la atención de las personas menores de edad, algunas con tendencias delictivas y otras en situación de pobreza; también se dio a la tarea de fomentar el surgimiento de agrupaciones sociales de protección a la infancia” (Campos, 2006, p.1). En este periodo, priva un discurso higiénico, terapéutico, liberal y jurídico (Rodríguez, 2005). Además, de acuerdo con Jiménez (2019):

El Estado concebía a los menores de edad según lo hacían los sistemas liberales: todas las personas menores de veintiún años, y que no podían acceder a derechos hasta que se convirtieran en mayores de edad y así en ciudadanos. Los menores eran presentados en las leyes con una personalidad jurídica, que se basaba en su incapacidad para actuar, debido a la carencia de racionalidad, libre albedrío y voluntad, asociada con su edad (p.5).

En consonancia con esta visión, la institución se centró en brindar albergue, amparo legal, rehabilitación social, higiene y protección contra el abandono, la discapacidad y la enfermedad. Según reconstruye Quesada (2015) en esta primera etapa:

La atención institucional se inició con un departamento médico, un departamento jurídico y, posteriormente, se incorporó un departamento de Servicio Social. También la institución financió comedores infantiles y centros de nutrición que, en 1935, fueron trasladados al Ministerio de Salud (p.33).

La atención se focalizó en la población de menores en condiciones de abandono, provenientes de familias en situaciones de desventaja social o sumidas en la pobreza (Quesada, 2015). Debe precisarse que el interés del Estado por implementar una serie de técnicas de gestión y administración de la niñez no es inocuo, pues expresa la función de control social del Estado capitalista, que en el campo de la niñez “no pueden comprenderse disociados de las regulaciones sobre las relaciones familiares, los discursos sobre la moralidad familiar, las prescripciones en torno a las pautas adecuadas de crianza, y por tanto los valores asociados a la paternidad y fundamentalmente a la maternidad (Villalta, 2013, p.247).

En Costa Rica el Estado fortaleció el modelo de la familia nuclear, como el idóneo para la crianza de los hijos e hijas y por ello el PANI ejerció control social sobre las familias -especialmente de los sectores populares- consideradas como disfuncionales. Inclusive, la injerencia del Estado en la vida privada de estas familias era tal, que tenía la potestad jurídica de intervenir ante cualquier cuestionamiento moral; por ejemplo, la ausencia de un padre de familia (Víquez, p.2019). Además, Víquez (2019) señala las intenciones eugenésicas ocultas en el control social ejercido por esta y otras instituciones de la época.

En razón de lo anterior, no extraña que el Servicio Social orientara su labor “en un marco de protección asistencial médico y legalista con una fuerte influencia de los intereses institucionales; no había participación de los menores ni de sus familias en la intervención de esa realidad (Quesada, 2015, p.34); el resultado de ello fue la institucionalización generalizada de la persona menor de edad (Quesada, 2015).

El Departamento de Visitaduría Social cumplía una función medular en la atención de las necesidades de salud y alimentación de niños y niñas; pero, también, en el control de la moral, pues el Estado responsabilizaba a la niñez popular de no adaptarse al modelo de desarrollo deseado; de allí que atender las necesidades de alimentación fuera tan importante para el Estado como forma de moldear sus costumbres (Víquez, 2019). Las visitadoras sociales se encargaron de realizar estudios sobre los problemas que afectaban a las y los menores de edad. Ellas cumplían un papel vital en la realización del control estatal de las familias. En palabras de Víquez (2019): “debían investigar las condiciones sociales, morales y económicas de los hogares y la niñez, llenando una ficha social con esta información (…) y, monitoreaban al interior de los hogares y daban seguimiento a las familias para constatar que se cumplían los objetivos propuestos (p.7).

En la década de los años cuarenta, la fundación de la primera escuela universitaria reorientó la práctica filantrópica y caritativa, a partir de la profesionalización de la atención de las expresiones de la “cuestión social” (Víquez, 2019) demandada por el capitalismo local. Sin embargo, no es posible afirmar que esto se traducía en una ruptura ideológica de las y los agentes profesionales con la perspectiva higienista y tutelar; toda vez que -como se verá- la institución demandó, durante otras cuatro décadas, intervenciones de esa naturaleza por parte de las y los profesionales.

En 1964 se produjo una nueva reforma de la Ley Orgánica de la institución, que permitió actualizar la estructura del Patronato Nacional de la Infancia, e incorporar las garantías sociales como su fuente jurídica (Rodríguez, 2017). Sobre este proceso explica Quesada (2015):

Después de más de tres décadas de ofrecer los servicios a la comunidad, la institución se encontraba desactualizada respecto a la modernización jurídica, ya que los sistemas administrativos imperantes habían cambiado, por lo cual se dictaron políticas específicas, y se ejecutaron acciones que contribuyeron a la defensa legal de la población menor de edad, y de las madres; situación que fundamentó la definición de los fines y atribuciones institucionales (Quesada, 2015, p. 34)

Sin embargo, aún en la década de los años ochenta, las normas legales y las acciones emprendidas se focalizaban en la niñez abandonada o huérfana (Unicef, 2008), pues la institución continuaba bajo la sombra del modelo de situación irregular, caracterizado por focalizar la intervención y el control estatal hacia los sectores más empobrecidos (Barna, 2012). Por esa razón, las funciones de investigación, diagnóstico, tratamiento y seguimiento de las familias cuya situación vulneraba el bienestar de la niñez (Quesada, 2015) expresan la impronta tutelar de la época.

Aunado a lo anterior, la intervención profesional se configuró durante el apogeo del estado benefactor, integró un basamento positivista que colocó el acento en lo procedimental, en el individuo, en los datos empíricos y en el diagnóstico como transcripción de datos y fundamento de decisiones pragmáticas para resolver la inmediatez. Inclusive, no fue sino hasta la década de los años setenta cuando irrumpen las reflexiones del movimiento de la “reconceptualización”. Asimismo, la formación impartida por la Escuela de Trabajo Social expresaba una impronta asistencial y tecnocrática afín a las demandas e intereses gubernamentales (Molina, L y Romero, C; 1994). De esta forma, la intervención profesional estaba abocada a la adaptación de las y los sujetos a los estándares establecidos por el Estado.

El proceso de liberalización de la economía -de inicios a finales de la década de los años 70, y que se agudizó en los noventa- enfrentó al colectivo gremial con nuevos dilemas; entre estos, la recurrente modernización administrativa de la institución y la tercerización de servicios de protección y de promoción. En el segundo caso provocó una mayor fragmentación de la política social, porque se incorporó dentro de una lógica de subcontratación en la que las y los profesionales de planta asumieron funciones de supervisión y asesoría técnica de las organizaciones y, las y los profesionales tercerizados, se encargaron de las labores de atención de la niñez albergada (Paniagua y Ramírez, 2021).

III. Restructuración y modernización del PANI

En otro orden de ideas, a inicios de los noventa, el Estado costarricense ratificó la Convención de los Derechos del Niño (1989) y, en consecuencia, el PANI inició un nuevo proceso de reforma con implicaciones significativas para las y los agentes profesionales pues la Convención introdujo un nuevo paradigma sobre los derechos de la niñez: el de la “protección integral”.

Sin embargo, como se verá, la institucionalización del nuevo paradigma fue un proceso lento y complejo. Para lograrlo se recurrió, en primer lugar, a la reforma jurídica a través de la promulgación de una nueva Ley Orgánica (1996). En ella se plasmó discursivamente el objetivo del nuevo paradigma: “proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus familias, como elemento natural y pilar de la sociedad” (art.1). El Estado enunció, en este instrumento, su obligación de reconocer, defender y garantizar los derechos de la infancia, la adolescencia y la familia y el interés superior del niño y la niña (artículo 2).

En segundo lugar, para reorientar las condiciones organizacionales y dar cabida al nuevo modelo de atención, se inició un proceso de modernización de la institución (en sintonía con el proceso de liberalización de la economía señalados párrafos atrás). En el PANI este proceso se articuló alrededor de tres ámbitos de acción “el primero corresponde a la promoción de derechos; el segundo referido a su defensa y garantía y el tercero, al énfasis en la protección integral del cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia” (Unicef, 2000, p.38).

Tras la ratificación de la Convención, las demandas institucionales hacia la profesión se reorientaron (Paniagua y Ramírez, 2021), pues el nuevo instrumento de protección especial de la niñez reconoció la titularidad de los derechos humanos de los niños y las niñas (Beloff, 2004) y demandó de los agentes profesionales un cambio en la finalidad de sus procesos de intervención.

Durante los primeros quince años del siglo XXI, el PANI realizó distintos esfuerzos por articular la gestión institucional al “paradigma de protección integral” (Guevara, 2008). Lamentablemente, adecuar su gestión al nuevo paradigma de atención integral supuso un lento proceso de ajuste en el que entraron en tensión el viejo y el nuevo paradigma de atención de la infancia, de acuerdo con Araya y Paniagua (2019).

(…) el paradigma de Protección Especial fue construido sobre las bases de su antecesor y de la institucionalidad que existía y operaba con él (…) Como resultado de ello, se crea un modelo sincrético, contradictorio y complejo que condensa, por un lado, las funciones de control y, por el otro, las de consenso de la política social (Araya y Paniagua, 2019, p.116).

Como evidencia de lo señalado anteriormente, el Informe de los Derechos de la Niñez (2005) advertía sobre la necesidad de que la institución superase “la tendencia al centralismo y a la focalización como única o principal política de protección” (UNICEF, 2005, p, 255).

La preocupación de la institución, también se plasmó en aspectos técnico- operativos y procedimentales en relación con la atención a la familia y a las víctimas de la violación de los derechos de la niñez y la adolescencia (PANI, 2009, p.8). El PANI propuso a las y los agentes profesionales un conjunto de estrategias de intervención, afines al paradigma de protección integral. Desde la perspectiva de Guevara (2008) el talón de Aquiles de los protocolos fue su promulgación centralizada y la falta de articulación y seguimiento local, lo que dificultó una transformación significativa de las prácticas de intervención de las oficinas locales más viejas (Guevara, 2008).

Con la promulgación del Plan Estratégico Institucional 2008-2012 la institución reorganizó sus procesos estratégicos y “prestó atención a las funciones educativas y preventivas que debe implementar la institución para efectos de garantizar los derechos humanos de las niñas y los niños” (Paniagua y Ramírez, 2021, p.28). En el 2019, un nuevo proceso de reestructuración organizó las labores sustantivas de la institución alrededor de cinco departamentos que operativizaban los objetivos institucionales y, además, orientaban los procesos de intervención y las funciones profesionales, con la salvedad, de que, en esta oportunidad, se observaba con mayor fuerza una tendencia que homogenizaba los procesos de trabajo de profesionales de diversas disciplinas mediante la promulgación de modelos y protocolos basados en lo transdisciplinario, con un marcado acento familiar (Araya y Paniagua, 2019). Sin embargo, “muchas de las funciones consideradas como transdisciplinarias en este nuevo modelo, han sido históricamente ejecutadas por la categoría profesional (Paniagua y Ramírez, 2021, p.56), debido a la relación histórica de la profesión, descrita párrafos atrás.

Conclusiones

A lo largo de este artículo se ha sostenido la tesis de que las funciones profesionales del trabajo social están determinadas por elementos objetivos y subjetivos reconstruidos y explicados en contextos institucionales. De ese modo, la intervención de los agentes profesionales sintetiza la dialéctica entre ambos elementos y no se puede entender únicamente como resorte de la buena o mala voluntad de los agentes profesionales, porque su trabajo se ve afectado por múltiples determinantes.

La intervención profesional requiere del reconocimiento de la política social como el escenario de su génesis y su reproducción. No solo intervienen en él, sino que se enfrentan a las expresiones de la “cuestión social” a partir de las coordenadas impuestas por las políticas sociales. Los giros político-ideológicos de la política social son refractarios de las necesidades de reproducción del capital y de la conflictividad social presente en las diversas coyunturas. Además, los cambios en la orientación político-ideológica de la política social median en la naturaleza y finalidad de la intervención, pues los agentes profesionales utilizan un bagaje instrumental sedimentado y reelaborado en una mediación organizacional.

En Costa Rica, el trabajo social como profesión socialmente legitimada, ha intervenido históricamente en las expresiones de la cuestión social de los niños, niñas y adolescentes, desde el surgimiento mismo de la profesión en la década de los cuarenta. Desde entonces, el accionar de los agentes profesionales ha estado mediado por los procesos de reconfiguración del Estado, de sus políticas sociales y de los debates sobre el significado histórico de la niñez. En síntesis, la política social ha sufrido transformaciones, en diferentes momentos históricos, en lo relativo a su orientación político-ideológica, y estas han introducido cambios en la finalidad de los procesos de intervención profesional.

Como se ha indicado, la orientación de la política y de los objetivos institucionales han variado a través de los años: de intervenciones enfocadas en el control de la niñez en riesgo y de la familia, han cambiado a intervenciones basadas en el paradigma de protección integral de las y los niños. Durante el largo proceso de reformas por las que ha atravesado el PANI, la categoría profesional ha reorientado los objetivos y las estrategias de intervención.

Debido a la naturaleza contradictoria de la política social, en el seno del colectivo gremial coexisten prácticas contradictorias que, en mayor o menor grado, constriñen o favorecen la ampliación de los derechos humanos de los sujetos de la intervención profesional. La contradicción entre el modelo tutelar y el de protección integral ha mediado en el carácter sincrético del trabajo profesional.

La profesión enfrenta un reto: superar la razón instrumental, superficial, simplificadora y funcional del orden vigente para desarrollar sus capacidades intelectivas, pues a pesar de los límites impuestos por la política social, las y los profesionales en trabajo social pueden hacer una lectura de la realidad mediada por la teoría que les permita, no solo realizar una ejecución autómata de la política, sino construir márgenes de autonomía relativa frente a ella.

Para lograrlo, es fundamental reconstruir la relación entre la práctica profesional, el Estado, la política social y la “cuestión social”; pues esto permitirá abstraer las implicaciones y restricciones -generadas por el contexto socioeconómico y político- de sus procesos de intervención; construir un proyecto colectivo gremial que goce de legitimidad y legalidad y, garantizar la sobrevivencia del trabajo social como profesión legitimada en el campo de la niñez.

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