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Planificación y desarrollo en Latinoamérica y el Caribe

Grace Hernández Rojas*

Resumen

Cuando se habla de la planificación en el proceso de gestión social de la política pública para el desarrollo sostenible de América Latina (AL) y del Caribe se evidencia que la profesión de trabajo social (TS) es una de las disciplinas que desde el siglo XX ha aportado significativamente en la comprensión, análisis e instrumentalización de los procesos de planificación en AL.

Por lo tanto, al considerar el momento histórico que vive actualmente la sociedad mundial, se considera oportuno reactivar la reflexión teórica y metodológica acerca de la planificación, razón por la cual este artículo tiene como objetivo describir y analizar la génesis y reproducción de los procesos de planificación del siglo XX e inicios del siglo XXI, desde una perspectiva sociohistórica.

El siglo XX se caracteriza por una planificación del desarrollo, desde afuera, con énfasis en lo económico, y por el predominio de la planificación tradicional y la planificación situacional estratégica. En las primeras dos décadas del siglo XXI se registra una ruptura, es decir, se promueve una planificación para el desarrollo sostenible orientado a la inclusión e igualdad social, con la coexistencia de la planificación normativa, la planificación situacional estratégica, la estratégica y el surgimiento de la planificación estratégica prospectiva con valor público.

Descriptores: planificación, América Latina y el Caribe, desarrollo sostenible, trabajo social.

Recibido: 16-4-2023 Aceptado: 15-7-2023

*Maestría en Planificación con énfasis en Planificación Estratégica, UNA; licenciada en Trabajo Social, UCR; docente de la Escuela de Trabajo Social, UCR. Consultora especializada en temas afines a su conocimiento y experticia. Coordinadora del Comité de Gestión de Riesgos y Atención de Emergencias del Colegio de Trabajadores Sociales de Costa Rica.

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Planning and Development in Latin America and the Caribbean

Grace Hernández Rojas*

Abstract

When discussing planning in the process of social management for public policies, with regard to sustainable development for Latin America (LA) and the Caribbean, the profession of social work (TS, for its acronym in Spanish) is one of the professional disciplines that, since the 20th century, has contributed significantly to the understanding, analysis, and instrumentalization of planning processes in LA.

Therefore, when considering the historical context of our current world experience, we can consider this an opportune moment for reactivating theoretical and methodological reflection on planning, for which this article aims to describe and analyze the genesis and reproduction of planning processes from the 20th and early 21st centuries, from a socio-historical perspective.

In summary, the 20th century is characterized by development planning, from the outside, with an emphasis on economics, from which traditional planning and strategic situational planning predominate. During the first two decades of the 21st century, a break is recorded; that is, there is support for planning for sustainable development oriented towards inclusion and social equality, and which coexists with normative planning, strategic situational planning, strategic planning, and the emergence of prospective strategic planning with public value.

Keywords: planning, Latin America and the Caribbean, sustainable development, Social Work.

Received: 4 - 16- 2023 Accepted: 7-15-2023

*Master’s in Planning with an emphasis in Strategic Planning, UNA. Licentiate in Social Work, UCR. Professor at the School of Social Work, UCR. Specialized Consultant on topics related to her knowledge and expertise. Coordinator for Risk Management and the Emergency Care Committee for the College of Costa Rican Social Workers.

Tres años después de haberse iniciado la segunda década del siglo XXI, América Latina y el Caribe evidencian un panorama económico, social y ambiental cada vez más desalentador e incierto, producto de la agudización de la crisis económica que se arrastra desde los años 80 ante las ineficaces e ineficientes medidas estructurales que pretendían mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, y de los efectos que han generado.

En primer lugar, la inesperada pandemia por covid-19, que estuvo vigente del 10 de marzo del 2020 al 31 de enero 2023, según la Organización Panamericana de la Salud (OPS, 2023), fue un flagelo que no solo cobró la vida de millones de personas alrededor del mundo, sino que, en términos globales, aceleró exponencialmente la era de la digitalización. Además, se convirtió en un aliado estratégico de los países desarrollados que poseían los recursos para potencializar sus beneficios al interior de sus naciones, además de fortalecer las relaciones comerciales entre países con igual ventaja competitiva. La guerra en Ucrania (ONU, 2023a) contabiliza no solo delitos de lesa humanidad (ONU, 2023b); sino, también, nefastos efectos en la economía mundial en más de un año. Hitos que han marcado un antes y un después en el orden económico mundial, transformando “las reglas del juego” en las relaciones internacionales.

Este nuevo orden ha dificultado, aún más, la posibilidad real de que los países latinoamericanos y del Caribe puedan superar su histórica crisis económica (presente desde los años 80); crisis evidente en el incremento insostenible del sobreendeudamiento de sus países, y en sus deteriorados indicadores socioeconómicos, que alejan cada vez más el esperado desarrollo sostenible de las naciones. Pese a intentos regionales como la Agenda 2030 con sus 17 “Objetivos de Desarrollo Sostenible” (ONU, 2022a), se muestra un panorama desalentador, marcado por indicadores negativos de crecimiento económico, inflación, desempleo y alarmante aumento de la desigualdad social, de la pobreza; peor aún, de la pobreza extrema, a menos de siete años de su rendición de cuentas, según los informes y reportes de seguimiento publicados por el Banco Mundial (BM), la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y la Comisión Económica para América Latina (Cepal). Situación que aleja a estos países de la meta de recuperación económica y del añorado desarrollo.

Realidad compleja e incierta; pero, a la vez, desafiante, que invita a los Estados de la región a debatir, proponer, innovar y optimizar los escasos recursos financieros que poseen para acceder a un mercado agresivo y altamente competitivo, en la denominada era de la digitalización (Levy, 2023), a fin de gestionar planes nacionales para el desarrollo sostenible, con el efecto multiplicador requerido en la institucionalidad pública.

Una institucionalidad que lidere procesos de planificación con valor público, procesos que demanden la participación activa y prospectiva de los diferentes actores sociales; entre ellos, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, los organismos multilaterales, las organizaciones informales de la sociedad civil; y posibiliten una sociedad más inclusiva e igualitaria, como lo propuso la Dra. Alicia Bárcena, durante su gestión como secretaria ejecutiva de la Cepal (2008 – 2021), (Cepal, 2022). Por esta razón surge la necesidad de repasar y reflexionar acerca del papel trascendental que ha tenido la planificación a lo largo de la historia de AL y el Caribe, centrada en el periodo del siglo XX, época en la que se formaliza, profesionaliza e institucionaliza su práctica como proceso fundamental que posibilita el desarrollo en el siglo XX, conocido como desarrollo social y económico y, en la actualidad, denominado desarrollo sostenible para AL y el Caribe. Planificación entendida como:

Un proceso de análisis estratégico y prospectivo, que posibilite identificar, priorizar y organizar la ejecución de las actividades idóneas, en un determinado periodo de tiempo y optimizando los recursos requeridos para el logro de objetivos viables y factible. Acciones que se tangibilicen (sic) en resultados económicos, sociales y ambientales generadores de valor público para las y los habitantes de una nación, especialmente de quienes se encuentran en situación de desventaja, vulnerabilidad o exclusión social, en pro del esperado desarrollo sostenible de América Latina y el Caribe (Hernández, 2023).

Reflexión crítica y sociohistórica de la planificación latinoamericana que deben plantearse quienes comparten un proyecto ético-político dirigido al reconocimiento y respeto de los derechos humanos, y a la promoción de la justicia y equidad social, en una época con una alta tendencia hacia: a) las alianzas económicas entre los países más poderosos, y las incipientes alianzas geoestratégicas, en donde participan los países en vías de desarrollo; b) un bajo crecimiento económico de los países latinoamericanos y el Caribe, según datos del BM (2022), crecimiento que no alcanzará para recuperar el desempleo y disminuir la desigualdad social; c) el resurgimiento de grupos sociales, políticos y religiosos conservadores que lideran la política pública en AL y el Caribe; d) la era de la digitalización, en donde AL y el Caribe evidencian una brecha significativa que dificulta no solo su potencialización, sino la posibilidad de competir en iguales condiciones con los países hegemónicos, o bien, de participar en las denominadas alianzas geoestratégicas.

Tendencias que han impactado negativamente la cooperación multilateral en proyectos de inversión social, los cuales son más escasos en la agenda pública de los Estados latinoamericanos, y en la disminución e invisibilización del impacto del cambio climático, de la existencia de una biodiversidad colapsada y la creciente extinción de especies (Leiva, 2012). A lo anterior se suman el desinterés y la tergiversación del cumplimiento, protección y reivindicación de los derechos humanos.

Reflexión sociohistórica y crítica orientada a la construcción de propuestas colectivas de solución a los problemas, necesidades y demandas identificadas en los pueblos de la región latinoamericana.

¿Por qué una reflexión sociohistórica y crítica de la planificación del desarrollo de América Latina y el Caribe o para ese desarrollo?

Cuando se habla de planificación desde la perspectiva del trabajo social contemporáneo es fundamental considerar algunas reflexiones teóricas necesarias para la comprensión sociohistórica y crítica de la planificación en el siglo XXI. En otras palabras, la planificación no surge de la espontaneidad, ni puede ser analizada ahistóricamente, debido a que su comprensión teórico – metodológica y su posterior instrumentalización se encuentran interrelacionadas con el contexto social, político, económico, ambiental y cultural, en un momento histórico específico. Momento en el cual se reproducen relaciones de producción (Guerra, Y. 2017) que confluyen para que la planificación, más que un proceso científico, sea un proceso social y político, históricamente determinado, de las fuerzas productivas y de la organización social, en una realidad social concreta (Lopera, 2014, p. 30).

La comprensión de la planificación desde este enfoque posibilita que profesiones como el trabajo social participen de manera reflexiva y propositiva en la formulación de propuestas (o contrapropuestas) de políticas institucionales creativas y viables “(…) que velen por la eficacia de los servicios ofrecidos (…) que no rechacen las tareas socialmente atribuidas a este profesional, (…) que le atribuya un tratamiento teórico – metodológico y ético político diferenciado” (Drummond, C.; 2004, p.101).

Posicionamiento diferenciador que se traduce en una planificación sociohistórica, crítica y propositiva, la cual logra materializar resultados concretos con valor público.

Es importante entender que, desde esta visión, la planificación se encuentra transversalizada por el enfoque de derechos humanos y por valores fundamentales como la justicia y la inclusión social.

¿Planificación del desarrollo en América Latina y el Caribe o para él? Siglo XX: planificación del desarrollo

Para el abordaje de este apartado se retomarán las ideas expuestas por autores o profesionales que se posicionan en el pensamiento sociohistórico – crítico; entre ellos y ellas, la Dra. Mónica Lopera, PHD en Salud Pública (2014, p. 30) quien explica la génesis de la planificación en AL y el Caribe trascendiendo el enfoque lineal y evolutivo. Por el contrario, Lopera (2014, 31) expone hechos históricos interrelacionados que convergen para comprender el desarrollo de la planificación en este continente, como producto de la tensión que se genera entre los sistemas capitalista y socialista en la primera mitad del siglo XX.

Al respecto, Lopera (2014,31) considera que hechos surgidos en la primera mitad del siglo XX marcan el qué y el cómo se reproduce la planificación en AL y el Caribe. Por ejemplo, cita la revolución rusa, los movimientos sociales de Alemania e Inglaterra, la crisis económica de 1929, la Primera y Segunda Guerra mundiales; así como el surgimiento de organismos internacionales como las Naciones Unidas (ONU), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Organización Mundial de la Salud (OMS); organismos financieros internaciones, entre ellos, el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Esas situaciones desarticularon el sistema de relaciones económicas internaciones preexistentes y dieron paso a ideas innovadoras, como el pensamiento keynesiano que revolucionó radicalmente las concepciones dominantes acerca del rol del Estado en la política económica y social, mediante su propuesta de Estado interventor, que asume un rol productor con el propósito de acceder a recursos externos y movilizar los recursos internos ampliando su rol en el logro de equilibrios globales en el ámbito económico y reflejado en mayores niveles de empleabilidad (Leiva, 2012, p.13).

De manera específica, México y Brasil son los primeros países que implementan en AL y el Caribe la planificación del desarrollo en la política pública de sus naciones, durante los años 1930 y 1940, mediante la formulación de programas gubernamentales de cobertura nacional, en el ámbito social y económico. Esto les permitió desarrollar conocimientos y capacidades técnicas en materia de planificación (Leiva, 2012, p.13), en convergencia con el modelo económico imperante en occidente que, en el año 1948, logra unificar un proyecto en común para el continente latinoamericano, al crearse la Cepal, con sede en New York, EE.UU.

Cabe mencionar que el Dr. Raúl Prebisch, primer secretario ejecutivo de la Cepal (1950–1963), luchó para que los gobiernos latinoamericanos construyeran un desarrollo desde adentro, que tomara en cuenta la realidad, necesidades y recursos propios, y que no estuviera supeditado al desarrollo promovido por el orden mundial económico de los países industrializados (Cepal, 2022). Para lograr lo anterior, Prebisch instó a los países miembros a conformar unidades de planificación en cada país, unidades responsables de elaborar e implementar los planes de desarrollo. Además, sugirió que la formulación de los planes de desarrollo nacional fuera elaborada a partir de la realización de diagnósticos integrales sobre la realidad de cada país, de tal modo que la planificación respondiera al contexto, necesidades y realidad latinoamericana, con el fin último de lograr el tan esperado desarrollo económico y social de AL y el Caribe (Cepal, 2022).

Pese a esos esfuerzos, la firma de la Carta de Punta del Este conocida como “Alianza para el Progreso” (1961), propuesta de desarrollo liderada por EEUU y los organismos financieros internacionales (BM, FMI), direccionó la política económica y, por ende, la planificación del desarrollo de los países latinoamericanos y del Caribe, con excepción de Cuba, hacia el modelo de sustitución de importaciones, mediante la formulación e implementación de una planificación normativa o tradicional liderada por la Cepal mediante el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (Ilpes) y la aceptación del apoyo económico por medio de la firma de empréstitos con los principales organismos financieros mundiales.

El interés de EEUU y de los recién creados organismos internacionales no surgió como respuesta a una propuesta aislada del desarrollo de América Central, del Sur y el Caribe, sino que obedeció a condicionantes estructurales de la posguerra mundial (1950 a 1980); resumido en la lucha por la hegemonía económica de uno de los dos sistemas o modelos de producción dominantes, el capitalismo liderado por EE.UU en el mundo occidental y el sistema socialista, a cargo de la URSS, para la otra parte del planeta. Conflicto geopolítico mundial conocido como Guerra Fría, que impactó directamente las relaciones con los llamados países tercermundistas, entre ellos, AL y el Caribe durante los años 1946 a 1990, aproximadamente.

Por lo tanto, la firma de esta Carta de Punta del Este se constituyó en un hito histórico debido a que formalizó la alianza geopolítica de la región con EEUU y la forma en que, desde los años 1960 a la fecha, han regido las relaciones internacionales entre esta potencia mundial, los organismos financieros internacionales y los países latinoamericanos.

Al respecto, los compromisos firmados por los Estados de la región se formalizaron mediante la formulación e implementación de planes de desarrollo a largo plazo (10 a 20 años) impulsados por Cepal, en donde el Ilpes, creado en el año 1962, se convirtió en el responsable de “elaborar técnicas de planificación que coadyuven al proceso industrializador” (Acevedo, 2015, p.143), en la inversión económica y técnica que se empleaba en capacitación, asesoría técnica, redacción y publicación basada en la metodología OPS/CENDES, cuyo público meta fueron los(as) funcionarios(as) públicos seleccionados(as) para poner en práctica este modelo y, a la vez, generar el efecto multiplicador al interior de la institucionalidad pública de sus países.

Planificación normativa o tradicional basada en el conocimiento científico adquirido por la OPS, al argumentar que los programas de salud pública eran esenciales y complementarios de los económicos; de tal modo que desde su inicio la planificación en AL y el Caribe fue visualizada como un proceso continuo, indivisible y permanente, que procuraba una política de salud consistente con la política general de desarrollo (OPS/OMS, 1972, p. 4.). Planificación tradicional, inflexible, lineal y con una marcada tendencia economicista; modelo de planificación adoptado por los gobiernos latinoamericanos sin cuestionamiento alguno.

Planes basados en diagnósticos de la realidad a partir de la utilización metódica de guías lineales y desarticuladas con un predominio de indicadores económicos. Guías que dieron como resultado planes nacionales de desarrollo ahistóricos, descontextualizados y, por lo tanto, ineficientes e ineficaces; situación que poco a poco fue criticada fuertemente en la época de reconceptualización de las ciencias sociales de la región como contrarrespuesta a la era de los gobiernos dictatoriales de AL y el Caribe de los años 1960 y 1970. Lo anterior provocó el surgimiento de contrapropuestas metodológicas, como la de Matus (1981) que consideraba que esos planes eran redactados con “la estructura de un discurso, sin relación con la táctica y la estrategia de la acción (p.3)”.

Planes diseñados por unas pocas personas, que se consideraban expertas y hacedoras de la planificación, sin tomar en cuenta la participación de los actores sociales, entre ellos las poblaciones a las que se dirigirían esos planes. Diseños que, con el tiempo, fueron deslegitimados por su poca viabilidad en el contexto latinoamericano, y declinaron cuando se convirtieron en un mero requisito burocrático, frente a la improvisación de supuestas rutas de trabajo definidas por las autoridades de Gobierno, basadas en criterios meramente financieros; práctica que propició un problema aún presente en la administración pública de esos países, el divorcio entre la planificación y la proyección presupuestal, con nefastas consecuencias en cuanto a rendición de cuentas y transparencia gubernalmental.

Como bien expresa Leiva (2004) los documentos de planificación fueron ignorados o minimizados por quienes tomaban las decisiones, clases que ostentaban el poder estatal e institucional, caracterizadas por una cultura de feudos que privilegiaban las prácticas de administración presupuestaria tradicional (p.21), decisiones tomadas por un grupo selecto, con criterios meramente económicos o políticos, estructuras políticas autoritarias y antidemocráticas.

Pese a las diferencias en cuanto al estilo de gobierno, ya fuesen dictatoriales, socialistas y, unos pocos, democráticos, los planes de desarrollo implementados en los países latinoamericanos y del Caribe, excepto Cuba, tenían que ser avalados por los organismos financieros internacionales de los que provenía el recurso financiero para su ejecución; de ahí que se desconociera y descalificara cualquier conocimiento y experiencia en planificación cuyo origen fuese cubano. No obstante, se reconocía que era en la URSS donde se ejecutaba uno de los planes quinquenales de desarrollo más exitoso de Europa y Asia en la primera mitad del siglo XX, el Plan Goelró (Sputnik Mundo, 2020).

La planificación del desarrollo en AL y el Caribe, iniciada con la firma de la Alianza y la creación del ILPES, se basó en el uso de metodologías, técnicas e instrumentos definidos por este organismo; ente encargado de asesorar y capacitar a los diferentes países de la región sobre la creación de unidades de planificación y formulación de los denominados planes de desarrollo de largo plazo.

Ahora bien, plantearse la pregunta de si el Ilpes respondía explícitamente a los intereses del modelo económico hegemónico estadounidense es una de las preguntas de investigación que muchos científicos sociales y economistas de este continente se han planteado a lo largo de la historia de la planificación de la región.

Para efectos de este artículo se concluye que pese a los esfuerzos iniciales de Raúl Prebisch, primer secretario general, que luchó por mantener la independencia tanto de Cepal como de la comisión regional de la ONU y, posteriormente, del ILPES es importante compartir lo expresado por Guadalupe Acevedo (2015) en su artículo La contribución el desarrollismo cuando indica:

Para evaluar la trascendencia práctica que tuvieron estos productos intelectuales, hay que separar la mera formulación de doctrinas y sugerencias técnicas de la puesta en práctica de ellas en el plano de las decisiones político – económicas, pero ya se puede sostener que el vicio es de origen. ¿Cómo podría un trabajo intelectual, que no acepta el reto de enfrentar la lógica del subdesarrollo capitalista, contribuir a lograr un desarrollo autónomo? Más aún si para la transformación no se encuentra otro recurso que cierta doctrina sobre la ayuda externa y la comprensión de los interesados en promover las empresas del capital privado ¿No es acaso cierto que el resultado no podría haber sido otro que el de la promoción de la dependencia? (p.150).

A inicios de los años 70 y en pleno apogeo de las dictaduras de derecha en AL y el Caribe, la crítica a la planificación normativa o tradicional se traduce en el diseño de una contrapropuesta que sobresale entre las planteadas en la época, la de Carlos Matus, economista socialista de Chile, director de la División de Servicios de Asesoría del Ilpes, entre 1965 y 1970, exiliado de Chile durante la dictadura de Pinochet, que estudió y propuso un cambio en el enfoque de planificación, al cuestionar los fundamentos teóricos y metodológicos tradicionales, y diseñar una propuesta que se conoce como Planificación estratégica situacional. Según las propias palabras de Carlos Matus (1981):

Toda estrategia de desarrollo, (…) supone cambios situacionales significativos y a veces transformaciones profundas (…) solo son producibles en un proceso de lucha, que puede dimensionarse desde el conflicto político entre el gobierno y oposición, o al interior de una fuerza social, hasta el extremo de la guerra revolucionaria (p.3).

Matus (1981) señala que: “…la realización de un plan de desarrollo concentra las decisiones en el proceso de planificación, por lo que se requiere la democratización de las relaciones de poder que, a su vez, está relacionada con la democratización de las relaciones de propiedad (…) la propiedad estatal o social de los medios de producción que, además, democratiza las relaciones de propiedad”.

Llama la atención lo mencionado por la socióloga argentina Celeste Viedma (2021) en la relectura que hace del pensamiento de Carlos Matus; refiere que él no solo se arrepiente de haber sido parte de Cepal cuando estaba en apogeo la planificación estructuralista normativa; sino que, sin ser consciente del momento de reconceptualización que se estaba viviendo especialmente en Suramérica, planteó un estilo horizontal-interior, al señalar la necesidad de construir objetivos propios y no depender estratégicamente de las exportaciones, lo cual se constituyó en un modelo más nacional o autónomo de planificación del desarrollo (Viedma, C. 2021, p.220).

Por lo tanto, el aporte de Matus es medular debido a que él representa al grupo de académicos e intelectuales que se atrevieron a cuestionar el sistema económico dominante y, en el caso particular, la forma de planificar el desarrollo en AL y el Caribe. Su propuesta constituye un punto de inflexión fundamental en la planificación de la región, representa el cambio de influencia socialista, específicamente entre los años 1965 a 1980, enfoque que genera una ruptura con el pensamiento estructuralista de la planificación de Cepal.

Matus es uno de los responsables de la reconceptualización de la planificación; es decir, de un proceso eminentemente interactivo que, en su formulación, considera esencial la identificación y el análisis de los actores sociales y políticos que posibilitan la viabilidad del plan (Uribe,2011). Interacción que se traduce en una comunicación permanente con estos actores e identifica a los que deben participar activamente en el proceso de planificación, desde el análisis situacional del contexto, hasta la identificación del problema, sus causas y consecuencias. Incluye, además, la operacionalización de la alternativa de solución definida en conjunto a fin de posibilitar la viabilidad del qué, para qué, cómo, con qué, quiénes y cuándo.

Ruptura que trascendió lo técnico, al tener una base ideológica y política, producto de las explicaciones sociológicas de las condiciones de explotación de los países periféricos en relación con los centros capitalistas, tal como lo expresó el sociólogo José Luis de Imaz (2015) al indicar que los años de dictaduras de derecha experimentaron relaciones de dependencias específicas (p.137).

Es el caso concreto de la propuesta de planificación, desde los países de la región y para ellos, mediante la promoción de planes, programas y proyectos sociales dirigidos a las comunidades latinoamericanas: comunidades rurales, en desventaja y excluidas socialmente, en donde es fundamental la participación activa de los diferentes actores sociales y políticos en el análisis de sus problemas y en la construcción y gestión de alternativas de solución para el corto y mediano plazo. Para lograrlo es necesario retomar los aportes de la investigación–acción y de la educación popular, entre otras metodologías participativas que estaban en auge en ese momento histórico.

A partir de lo expuesto, se puede concluir que, aproximadamente, de 1950 a 1980, la planificación estuvo condicionada a los intereses geopolíticos del sistema capitalista en relación con la propuesta socialista, debido al dominio hegemónico – geopolítico que se concretó con la firma de la Alianza para el Progreso en el continente americano y a la implementación del modelo de sustitución de importaciones (Leiva, 2012, p.5). En otras palabras, la planificación normativa tradicional fue privilegiada en épocas de dictaduras de derecha y, en algunos casos, como el de Costa Rica la planificación situacional estratégica fue implementada en programas y proyectos, particularmente en los de desarrollo comunal.

En este punto del análisis de la historia de la planificación del desarrollo en AL y el Caribe es importante destacar algunas particularidades de la realidad costarricense en ese momento, entre ellas destaca una de las decisiones más importantes de la contemporaneidad, la abolición del ejército en 1949, decisión que permite crear y consolidar un estado social de derecho, caracterizado por una inversión social significativa en educación y seguridad social.

Tal realidad posibilitó que los empréstitos otorgados en un periodo de tres décadas se direccionaran a la creación y el fortalecimiento de la institucionalidad pública requerida para mantener el equilibrio entre la política social y la política económica, al desarrollo de proyectos sociales en las comunidades rurales del territorio nacional y a las recién creadas zonas de vulnerabilidad social, producto de la migración del campo a la ciudad en la Gran Área Metropolitana (GAM).

Aunado a lo anterior, Costa Rica se convirtió en uno de los destinos más importantes de personas exiliadas y refugiadas, procedentes de los diferentes países latinoamericanos en donde predominaban las dictaduras y los gobiernos autoritarios; en su mayoría se trataba de docentes de educación superior estatal y adeptos al socialismo. Además, las aulas universitarias estatales incluyeron la lectura obligatoria de ensayos, libros, memorias y demás producción intelectual latinoamericana de las personas académicas de izquierda, así como de la producción artística de la denominada cultura popular latinoamericana.

La confluencia de estas situaciones generó cambios significativos en la formación académica de la educación superior estatal, especialmente en las carreras de Ciencias Sociales, Artes y Educación, entre otras.

En el caso particular de la Universidad Nacional, creada en 1973, destaca el surgimiento, en 1974, de la carrera de Planificación y Promoción Social con una gran influencia teórico–metodológica de la reciente producción intelectual latinoamericana. La carrera, liderada entre otros por la socióloga dominicana Dra. Arlette Pichardo (1991) se propuso contribuir a la formulación, ejecución y evaluación científica de la intervención social orientada a rescatar los intereses de los sectores populares (p.9).

Con respecto a la Universidad de Costa Rica es importante mencionar el caso particular de la carrera de Trabajo Social, sede Rodrigo Facio, que en los años 70 realiza una exhaustiva lectura del contexto latinoamericano y del país, situación que le permite reformular sus planes de estudio, específicamente en los años 1973, 1976. En 1979 y 1981 se ajustaron unas versiones. Lo anterior dio lugar a lo que esta autora considera la época de oro de la formación académica del trabajo social costarricense, del siglo XX. Tal como lo explica Molina, L. (2007) una formación que posibilitó la aplicación de diagnósticos situacionales de realidades locales que derivaron en la formulación y ejecución de proyectos sociales regidos por objetivos de concientización, organización, capacitación para promover, reorientar o fortalecer las organizaciones populares (p.129). En estos casos, la producción intelectual del enfoque de planificación situacional estratégica fue lectura obligatoria en la formación teórico – práctica de la carrera en cuestión.

Declive de la planificación del desarrollo en América Latina

La etapa de declive de la planificación fue inminente, pues como bien señala Matus, citado por Viedma (2021), la crisis de la planificación no fue más que un subproducto de la crisis del desarrollo latinoamericano (p.218), razón por la que la planificación del desarrollo en AL y el Caribe recibe los años 80 con dudas, diferencias y contrapropuestas que se acentúan y sientan las bases de la llamada época del declive de la planificación del desarrollo.

Esta época introduce a América Latina en una de las crisis económicas más significativas del siglo XX debido a las medidas económicas impuestas por los organismos financieros internacionales como resultado de la crisis internacional del petróleo de 1978; especialmente el recrudecimiento de las exigencias financieras relacionadas con los préstamos que AL y el Caribe habían firmado con la Alianza para el Progreso.

Surge así, en la administración Reagan, un nuevo “convenio” conocido como el “Consenso de Washington” que condiciona los próximos 20 años a la implementación de programas de ajuste estructural (I, II y III), y exige reestructurar los Estados latinoamericanos y del Caribe. Es decir, se minimiza la intervención estatal, tanto en la función económica como pública y, contrariamente a lo esperado por el desarrollo económico y social de estos países, se incrementa el endeudamiento externo e interno, se desacelera la economía, se agudiza la crisis fiscal y se deteriora paulatinamente la política social. Situación que se refleja en los indicadores macroeconómicos de la época caracterizados por inflación, desempleo, desigualdad social, etc.

Aunado a lo anterior, la década de los años 80 finaliza con un escenario muy positivo para EEUU y el sistema capitalista, el dominio hegemónico en el orbe, relacionado con eventos internacionales como la caída del Muro de Berlín en el año 1987, punto de inflexión que da inicio al fin de la Guerra Fría, lo cual marca un antes y un después en las relaciones geopolíticas y comerciales de América Latina con los países desarrollados y los organismos financieros internacionales.

En ese contexto de finales de los años 90 e inicios del siglo XXI, la planificación en AL vivió un proceso denominado por la misma Cepal, de estancamiento; etiquetada por otros como la “década perdida en la planificación del desarrollo en AL”.

Planificación tecnócrata, supeditada a las decisiones de quienes ostentaban el poder, deshistorizada, acrítica, descontextualizada y sin la participación de la sociedad civil, especialmente de las poblaciones en desventaja y vulnerabilidad social, a las que se suponía se dirigían de modo focalizado, asistencialista, la mayoría de los planes de desarrollo, con sus programas y proyectos desarticulados y desvinculados de la realidad social de los países.

Además, la planificación evidencia fuertes debilidades en el seguimiento de las metas propuestas, con escasos y confusos indicadores de medición, lo cual dificulta el proceso de evaluación de resultados, debido a la práctica fragmentada de los procesos, que no logra ver la inherente articulación e interdependencia existentes entre la planificación, la gestión, el seguimiento y la evaluación.

Por ejemplo, no se rinden cuentas ni se evalúan resultados por parte de entes externos que realimenten la planificación presente y futura de planes, programas y proyectos estatales sobre el uso de los recursos, entre ellos, el financiero; proveniente, generalmente, de empréstitos con organismos financieros internacionales.

En lo referente a la planificación presupuestaria es importante manifestar que se presenta desarticulada de la planificación en cuanto al control y monitoreo de los presupuestos millonarios, supuestamente invertidos en el desarrollo económico (carreteras, infraestructura comercial nacional, servicios públicos, etc.) y en el mal llamado gasto social.

Las críticas a la planificación del desarrollo de finales del siglo XX e inicios del siglo XXI se concretan en informes internacionales y nacionales que exponen severos problemas de despilfarro y malversación de fondos públicos. Hechos cometidos, por autoridades, personas funcionarias y empresarias que han incidido en la pérdida de legitimidad y credibilidad del Estado y de la institucionalidad pública.

Planificación limitada, a pesar de los esfuerzos realizados por el Ilpes a finales del siglo XX, al considerar los aportes de otros tipos de planificación, entre ellas la planificación estratégica prospectiva. Estos procesos no analizan las causas estructurales a partir de una visión de totalidad social e inciden en la ineficiencia e ineficacia que muestran los modelos de planificación implementados hasta ahora.

Debe aludirse, también, a las iniciativas propuestas por organizaciones formales e informales de la sociedad civil. Ejemplo de ello es el surgimiento de organizaciones no gubernamentales (ONG), algunas con una misión y visión coherente con los derechos humanos que, mediante la formulación e implementación de programas y proyectos sociales, han contribuido significativamente -eludiendo obstáculos- al bienestar integral de diversas poblaciones.

Desafortunadamente, también han surgido y se han posicionado ONG con un predominante enfoque conservador - fundamentalista, algunas con agendas ocultas que pretenden adoctrinar ideológicamente a los beneficiarios de sus proyectos sociales, y otras con la única intención de “ayudar” mediante la neo caridad, o bien, la neofilantropía; peor aún, algunas culpabilizando y revictimizando a poblaciones vulnerables y excluidas socialmente. Organizaciones que refuerzan la invisibilización de las causas estructurales de la desigualdad social en AL y el Caribe; niegan el deterioro de la política social y, con ello, la urgente y prioritaria necesidad de revertir y solventar las deficiencias de las políticas neoliberales, específicamente la posibilidad real de erradicar los problemas o manifestaciones derivados de la denominada “cuestión social” en AL y el Caribe.

Finalmente, se considera que el siglo XX posiciona una planificación del desarrollo de AL desde afuera, es decir, una planificación que responde a los intereses del modelo neoliberal y de lo que este concibe como desarrollo. Un desarrollo, centrado en lo económico, totalmente desarticulado de lo social y ambiental; que genera, como principal resultado, la consolidación del modelo neoliberal en la economía de AL y en la creación de estados neoliberales, con el consecuente deterioro de los estados sociales de derecho -en donde existían- y la ingobernabilidad en la región, irónicamente “cada vez más endeudada, cada vez más pobre, cada vez más desigual, en contraposición al crecimiento económico de los países desarrollados”.

La planificación para el desarrollo sostenible en el siglo XXI: 2000 a 2020

El presente siglo inicia con una abismal desigualdad socioeconómica en el mundo a pesar del proceso de industrialización vivido por los países en vías de desarrollo. Esa desigualdad se marca, específicamente, en América Latina y el Caribe y su respuesta podría encontrarse en la alta concentración económica que se da en los países desarrollados, en el poder hegemónico de pocos países, como EEUU, y en la conformación de las grandes empresas multinacionales.

Por ejemplo, las monedas internacionales que rigen la economía mundial y, consecuentemente, la política económica de los países se concentra en unas cuantas naciones desarrolladas, lo que ha acrecentado las grandes asimetrías macroeconómicas ante la limitada capacidad técnica y financiera para competir, en iguales condiciones, con países que tienen mayores márgenes para adoptar políticas macroeconómicas anticíclicas, especialmente en relación con la moneda estadounidense: el dólar (Cepal, 2004, p. xviii -xxii).

En este escenario de inicios de siglo XXI, EEUU regresa su mirada a AL y el Caribe con una propuesta de integración económica: los tratados de libre comercio que como, lo expresa, José Tolé (2013, p.1):

El modelo TLC de Estados Unidos se convierte en un instrumento de integración “ideal” para mejorar sus intereses geopolíticos y geoeconómicos (…) que mejorarán su peso en la escena internacional y en algunos sectores del comercio internacional (…) modelo “hecho a la medida” por Estados Unidos para regular y profundizar la liberalización comercial, sin considerar de ninguna manera un mayor grado de integración, con los países latinoamericanos.

Como bien expresa Tolé (2013, p.295): “Los TLC se convierten, por tanto, en un modelo de integración geoestratégico “ideal” para Estados Unidos (…) los cuales mejoran su peso en la escena internacional (…) y aumentan su poder de negociación en el foro internacional. Planteamiento de integración económica que no ha evidenciado beneficios para las sociedades latinoamericanas, sino que ha contribuido a acrecentar la brecha entre los más ricos (billonarios) y los pobres, que son la mayoría de los y las habitantes de AL y el Caribe. Tal como refieren German Alarco y César Castillo (2021) en los años que han transcurrido del siglo XXI se ha incrementado la concentración de la riqueza en manos de los más ricos del mundo, y AL y el Caribe, no escapan de esta realidad.

Entre 2009 y 2016 pasó de 36 a 87el número de latinoamericanos con una riqueza igual o superior al monto señalado. La economía con el mayor número fue Brasil, seguido por México, Chile, Argentina, Perú, Colombia y Venezuela. El resto de las economías de la región no tienen billonarios. Debe notarse que entre 2014 y 2016 se redujo el número de billonarios en Brasil y México debido a la mayor depreciación de la moneda local.

Existe una tendencia creciente en la participación de los billonarios en el PIB de la región. En 1999 tenían una participación equivalente a 3.5 % del PIB, para mostrar, en 2016, una cuota de 8.3 % del PIB.

A diferencia de las economías más desarrolladas, en la región de América Latina el rol redistributivo de la política fiscal es menor. Los impuestos a las herencias son inexistentes, muy pequeños o recientes; por esa razón las posibilidades de que la distribución personal del ingreso sea más equitativa son reducidas.

A partir de esta breve explicación de los primeros veinte años en que se ha desenvuelto América Latina y Caribe, con las particularidades de cada país, desde el punto de vista político, económico, social, cultural y ambiental, no se puede omitir la presencia de tendencias de corte socialista en la región que determinan que algunos países latinoamericanos, especialmente de Suramérica, recurran a teorías, metodologías y prácticas del desarrollo, no necesariamente alineadas a lo propuesto por Cepal y, por ende, a la teorización e implementación de la gestión pública y sus procesos significativos, entre ellos, la planificación.

La planificación para el desarrollo se posiciona como la propuesta de planificación para el siglo XXI y se origina en la comprensión de que la planificación y la gestión pública son partes interrelacionadas de un todo. La planificación del siglo XXI se rescata a partir de conceptos desarrollados a finales de la década del siglo anterior y se nutre de ellos. Es el caso particular de la incorporación, en la política pública, de la necesidad de crear el valor público, según el atinado planteamiento teórico de Moore (1996), así como de incluir el enfoque de gestión por resultados, cuando se implementa la política gubernamental en todos los niveles de la planificación (Máttar, J. y Cuervo, M.; 2017, pp. 21-24).

Resurge, entoces, una planificación para América Latina y desde ella, liderada por la Secretaría Ejecutiva de Cepal, a cargo de la Dra. Alicia Bárcena durante sus 14 años de gestión (Máttar, J. y Cuervo, M.; 2017, pp. 9-11). La Dra. Bárcena refiere que el ejercicio de la planificación en los países de la región se ha complejizado a tal nivel que demanda un abordaje sistémico, pero no en la ejecución repetitiva e instrumental de ciclos de formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y realimentación. Por el contrario, se considera prioritario seguir trabajando en el logro de los objetivos de desarrollo sostenibles citados en la Agenda 2030, aprobados por todos los Estados miembros de las Naciones Unidas en el año 2015 (ONU, 2022b).

Objetivos que responden a las necesidades y demandas generales de cada país latinoamericano, pero que exigen una planificación que tome en cuenta las particularidades, pluralidad y heterogeneidad de cada país de la región, así como la necesidad de implementar una gestión por resultados, que logre concretar cambios en el corto, mediano y largo plazo de las naciones, especialmente de las poblaciones en situación de pobreza, orientada a su eliminación y a la inclusión social especialmente de grupos históricamente excluidos y violentados, como es el caso de las mujeres.

Al respecto, la Dra. Alicia Bárcena (Máttar, J. y Cuervo, M.; 2017, pp.10,11) propone los siguientes retos para la década 2020: el reto de la intersectorialidad, que pretende mejorar la relación existente entre las perspectivas sectoriales y las integrales; un segundo reto de la multiescalaridad en términos de unidad de esfuerzos y convergencias entre los niveles nacional, intermedio y local de cada nación; un tercer reto, el de pluritemporalidad, orientado a definir cómo se responde a los plazos planteados por los diferentes actores de la sociedad (largo, mediano, corto, coyuntural) y, finalmente, el reto de democratizar y movilizar los actores hacia el bien común.

Retos que se deberán revisar y actualizar debido a los impredecibles puntos de inflexión que se han evidenciado al inicio del presente siglo: la pandemia covid- 19 que sorprendió al mundo y, particularmente, al orden económico mundial, representado por organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI), entre otros. Estos organismos han tenido que afrontar las consecuencias globales de la crisis sanitaria de las naciones, totalmente imprevista, especialmente en los países del Tercer Mundo, entre ellos, Latinoamérica y el Caribe; además, las repercusiones desfavorables de la crisis económica, social y ambiental que existía antes de la pandemia en estos países, y los efectos mundiales y regionales de la guerra entre Rusia y Ucrania, tal como lo expone la Cepal (2022, p.6):

Las economías de la región enfrentan una coyuntura difícil en 2022. Por un lado, existe un contexto externo que ya antes del inicio de la guerra mostraba una desaceleración del ritmo de crecimiento de la actividad económica y el comercio internacional, pero que el conflicto, la persistencia del COVID-19 y el incremento de los precios de la energía y de los alimentos han vuelto aún más difícil. Por otro lado, se enfrentan contextos internos caracterizados por una fuerte desaceleración de la actividad económica, aumentos de la inflación y una lenta e incompleta recuperación de los mercados laborales, lo que aumenta la pobreza y la desigualdad.

Si se toma en cuenta la actual coyuntura de recesión económica mundial y la urgente necesidad de optimizar y maximizar los recursos de todo tipo para proponer posibles alternativas de solución a la complejidad social que hoy aqueja específicamente a la sociedad latinoamericana, como lo indica el BID (2022): “el crecimiento económico a largo plazo y la reducción de la pobreza y la desigualdad en ALC dependen en que el desarrollo sea sostenible en términos económicos, financieros, ambientales, sociales e institucionales”. Panorama general que, como lo refieren las Naciones Unidas (ONU, 2022c), en su último Informe de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (OBS) ha provocado la revisión y el reajuste de los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe, firmada en el año 2015 por la Asamblea General de la ONU. Tal como indica Liu Zhenmin (ONU, 2022c, p.3) la hoja de ruta de los OBS es clara: poner fin a los conflictos armados, adoptar vías de desarrollo bajas en carbono, resilientes e inclusivas; reforzar los sistemas de protección social, mejorar los servicios públicos y, finalmente, lograr una transformación integral de la arquitectura financiera y de la deuda internacional porque omitirlo pone en peligro el futuro de la supervivencia de la humanidad.

Ahora bien, si se retoman las dos últimas líneas del párrafo anterior, la planificación constituye uno de los principales procesos de gestión para minimizar la incertidumbre sobre el futuro mediante la delimitación de aspectos clave: qué se va a realizar, para qué, por qué, cómo, con qué, quiénes y cuándo, entre otras preguntas esenciales que al ser operacionalizadas propician una gestión eficaz y eficiente de la política pública en pro del bien común. Lo anterior se concretaría en la mejora de los indicadores socioeconómicos de las naciones: la disminución de la desigualdad social, la pobreza, el desempleo, los problemas ambientales, la disminución de la huella de carbono y, con ello, se posibilitaría el añorado desarrollo sostenible de los países latinoamericanos y del Caribe, entre ellos, Costa Rica. Cambios vivenciados en la cotidianeidad de las poblaciones, especialmente en el mejoramiento de las condiciones de vida materiales y no materiales de quienes se encuentran en desventaja, vulnerabilidad y exclusión social, así como en el respeto y cumplimiento de los derechos humanos.

Lo anterior exige la definición e implementación de planes, programas, proyectos y actividades que respondan a los desafíos de este nuevo contexto mundial, caracterizado por el cambio constante y la incertidumbre, a pesar de los esfuerzos que pretenden, desde una posición prospectiva, construir escenarios optimistas que faciliten el desarrollo sostenible en los países mediante nuevas formas de analizar, planificar, ejecutar y evaluar la política pública de las naciones latinoamericanas y del Caribe de cara a los desafíos del presente siglo XXI.

Reflexiones finales

La planificación del siglo XX, específicamente la que se realizó entre los años 1950 - 1980 se caracterizó por ser una planificación del desarrollo impuesto desde afuera, producto del conflicto geopolítico existente entre el sistema capitalista y el sistema socialista, con enfoque normativo. Fue elaborada, desde el escritorio, por tecnócratas que emitieron documentos que cumplían el rol de plasmar el logro de un requisito “redactar un documento titulado plan del desarrollo” impuesto externamente, y no definían una ruta que les permitiera a las naciones latinoamericanas y del Caribe, logar el desarrollo económico y social.

Del año 1980 en adelante y una vez globalizado el capitalismo, se considera que la planificación, sus procesos, técnicas e instrumentos siguen supeditados a los intereses particulares externos e internos, y difícilmente se orientan a la búsqueda del bien común. Evidencian la supremacía de la política económica neoliberal, frente a una política social etiquetada como gasto y no como inversión social.

Planes, programas y proyectos que responden a una política social preponderantemente asistencialista y focalizada en los denominados grupos prioritarios, cuya selección generó debates acerca de los criterios científicos utilizados para hacerlo. Las críticas surgieron por la ausencia de criterio para escoger a las poblaciones beneficiarias o usuarias de los bienes y servicios estatales, debido al surgimiento del denominado “clientelismo político” de los grupos políticos que tradicionalmente ostentaban el poder, en el siglo XX. Por lo tanto, la propuesta de planificación para el desarrollo sostenible de las primeras décadas del siglo XXI conlleva, necesariamente, la comprensión sociohistórica y crítica del contexto y las tendencias políticas, económicas, sociales, culturales y ambientales que predominan.

En convergencia con lo anterior se requiere de la participación activa, interdisciplinaria y multidisciplinaria de personas profesionales con multipluralidad de pensamiento, que faciliten procesos de planificación con las poblaciones sujeto y objeto de planificación, desde ellas y para ellas, así como con los grupos de interés correspondientes. Fomentar una construcción colectiva que propicie el debate, análisis y reflexión teórico – metodológica y técnico – operativa; y, a la vez sensibilice, concientice y movilice a los grupos de interés, a las poblaciones usuarias y beneficiaras para que se involucren en el planteamiento de alternativas de solución viables y factibles, eficaces y eficientes, con enfoque en resultados y con el único norte de generar valor público.

Una planificación para el desarrollo, transverzalida por un proyecto ético - político colectivo, orientado hacia el respeto, cumplimiento y reivindicación de los derechos humanos, en pro del desarrollo sostenible, la justicia y la inclusión social.

Finalmente, se espera que el análisis y las reflexiones expuestas en este artículo, posibiliten el debate y la innovación social, tanto en el ámbito académico como en el ejercicio profesional del trabajo social, al reconocer que la planificación para el desarrollo forma parte de una totalidad social, y como tal demanda de la participación activa y protagónica de los y las profesionales de las ciencias sociales, entre ellos(as), las personas trabajadoras sociales.

Cierro el artículo enunciando algunos de los principales retos identificados en dos ámbitos profesionales: la formación académica y el trabajo profesional.

Para la educación superior universitaria de las presentes y futuras generaciones de estudiantes de Trabajo Social en Costa Rica, en materia de planificación para el desarrollo sostenible:

a.Incorporación de conocimientos, habilidades y destrezas de planificación en el perfil de egreso de las carreras de Trabajo Social (TS).

b.Inclusión de teorías, metodologías y herramientas técnico – operativas en los procesos de actualización y mejoramiento continuo, de los planes de estudio, específicamente en el eje curricular de gestión social o planificación de la política pública, en grado y posgrado.

c.Fortalecer la capacitación y actualización del personal docente que imparte cursos en las carreras de TS, públicas y privadas.

d.Ampliar la oferta de cursos de actualización y capacitación para quienes ejercen el TS.

En relación con los principales desafíos dirigidos a las personas trabajadoras sociales incorporadas en el mundo del trabajo se plantean las siguientes:

a.Participar en procesos de capacitación y en el proceso de planificación y su interrelación e interdependencia con los procesos de ejecución, seguimiento y evaluación de la gestión de la política pública, con mayor énfasis en la política social.

b.Habilitar espacios de debate y reflexión gremial acerca de la importancia de la participación activa y liderazgo de procesos de planificación de la política social.

c.La necesidad urgente de sistematizar y publicar experiencias profesionales a partir de la participación activa en los procesos de planificación de política social, que contribuya a enriquecer los fundamentos teórico - metodológicos, así como técnico – operativos, desde la profesión de Trabajo Social.

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